Introdução
O monitoramento ecológico é uma importante ferramenta para gerar informações baseadas em evidências, que podem subsidiar estratégias de manejo dos recursos naturais e de conservação de espécies[1]. Programas de monitoramento de longa duração são especialmente relevantes em unidades de conservação (UCs), áreas protegidas que agem como barreiras contra o avanço do desmatamento e frequentemente sofrem com pressões externas[2][3]. Apesar de atuarem como obstáculos para a degradação de ambientes tropicais, as áreas protegidas variam em sua efetividade para conservar a biodiversidade[3][4][5]. Para detectar ameaças às populações naturais e acompanhar a efetividade das UCs em sua missão de preservação, é necessário desenvolver programas de monitoramento da biodiversidade in situ que se mantenham ao longo do tempo, com indicadores que levem em consideração interesses locais e globais[5][6][7].
O sucesso na implementação de programas de monitoramento da biodiversidade em países em desenvolvimento parece estar condicionado ao envolvimento de comunidades locais nos trabalhos[8][9][10], seja pela possibilidade de manutenção a longo prazo (já que essas pessoas vivem na área), seja pela redução de custos (menos gastos com deslocamentos de pessoas de fora ou com pesquisadores especialistas) [6] ou seja porque elas também fazem o uso dos recursos naturais. A participação comunitária é essencial para garantir três pilares da conservação: o provimento de informações sobre as tendências da biodiversidade, o empoderamento das comunidades locais e a implementação efetiva de ações de manejo[10].
O Programa Nacional de Monitoramento da Biodiversidade – Programa Monitora[11][12] é um programa institucional do Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade (ICMBio) de longa duração, com objetivo de monitorar o estado da biodiversidade e serviços ecossistêmicos associados das UCs para subsidiar a avaliação da efetividade destas, a adaptação às mudanças climáticas, o manejo da biodiversidade e as estratégias para conservação de espécies ameaçadas e controle de espécies exóticas invasoras no país. Dentre as diretrizes do Monitora estão o estímulo ao monitoramento participativo nas várias etapas do programa e o fortalecimento do protagonismo de comunidades locais no manejo e no uso dos recursos naturais em conjunto com a gestão das UCs[7][12]. As UCs federais da Amazônia representam 61% das UCs federais que implementam o Monitora (69 de 113), demonstrando a relevância da região para o programa[13]. Essa ampla participação das UCs amazônicas está associada ao fato de que o Programa Áreas Protegidas da Amazônia (Arpa), que apoia UCs do bioma, tem sido a principal fonte de financiamento do Programa Monitora[7].
O Programa Arpa, criado em 2002, é considerado o maior programa de conservação de florestas tropicais do planeta[14], sendo coordenado pelo Ministério do Meio Ambiente (MMA) e gerenciado financeiramente pelo Fundo Brasileiro para a Biodiversidade (Funbio). A partir de doações de múltiplas fontes, o programa assegura recursos financeiros para apoiar as UCs em atividades de fiscalização, consolidação territorial, formação de conselhos, monitoramento e outras ações necessárias. Desde sua criação, o Arpa apoia estratégias de fortalecimento comunitário e de uso sustentável dos recursos naturais por comunidades locais usuárias e beneficiárias de UCs, baseado em seu princípio fundamental de gestão descentralizada e participativa[15]. Em sua terceira fase, o Arpa objetiva completar ou manter a consolidação das 120 UCs participantes segundo 15 marcos referenciais estabelecidos, que vinculam cada atividade desenvolvida pelos gestores das UCs com metas estabelecidas para o programa. Um dos marcos referenciais é o monitoramento, cuja meta para UCs de Grau I é a implementação de protocolos básicos de monitoramento da biodiversidade, uso de recursos ou integridade da paisagem[16]. Para o monitoramento da biodiversidade em UCs de Grau II, deve ser garantida a implementação de protocolos oficiais aprovados pelo Programa Arpa. Os conjuntos de alvos e protocolos do Programa Monitora foram estabelecidos pelo Arpa como os oficiais para atingimento do marco referencial de monitoramento pelas UCs apoiadas[17].
Cerca de metade das UCs federais amazônicas implementando o Programa Monitora são de uso sustentável que, em sua maioria, permitem ou foram criadas para a permanência de populações tradicionais locais (florestas nacionais, reservas extrativistas e reservas de desenvolvimento susten-tável). As demais são UCs de proteção integral, que na Amazônia frequentemente possuem interface com populações tradicionais, seja por sobreposição com terras indígenas e territórios quilombolas ou pela presença de comunidades ribeirinhas, indígenas e quilombolas no interior ou entorno destas UCs[18]. Comunidades tradicionais residentes no interior e entorno de áreas protegidas da Amazônia possuem conhecimentos sobre animais, plantas e ecossistemas locais que se revelam precisos e fundamentais para implementar o monitoramento da biodiversidade[19][20][21]. Por isso, é necessário reconhecer as contribuições dos agentes comunitários envolvidos no monitoramento, inclusive remunerando-os adequadamente pelo serviço especializado que prestam e por se ausentarem de suas atividades produtivas cotidianas para contribuir com uma agenda estratégica para a gestão territorial (22). Entretanto, o engajamento de comunidades locais e o financiamento constituem alguns dos desafios a serem superados por experiências de monitoramento participativo na Amazônia Brasileira para alcançar o sucesso nos objetivos de conservação[10][23].
Apesar de normalmente não sofrerem com falta de recursos financeiros para realização de atividades como outros gestores de UCs amazônicas[23], gestores de UCs que fazem parte do Programa Arpa enfrentam dificuldades com mecanismos de execução financeira disponibilizados pelo Funbio, o que compromete a operacionalização desse recurso [24]. As dificuldades com mecanismos burocráticos e operacionais para execução dos recursos financeiros do Arpa, que por vezes não são adequados à realidade amazônica, resultam em questões como o atraso na aquisição de equipamentos e na contratação de serviços[25]. No âmbito do monitoramento, o principal mecanismo para remuneração de monitores comunitários disponibilizado pelo Funbio é o serviço de autônomo, uma contratação de pessoa física para serviços pontuais que atende às exigências do Sistema de Escrituração Digital das Obrigações Fiscais, Previdenciárias e Trabalhistas (eSocial) [26]. O eSocial é um sistema que unifica e padroniza a comunicação e os registros de cumprimento de obrigações trabalhistas, fiscais e previdenciárias. Na prática, a modalidade de contratação de autônomo requer aprovação prévia pelo Funbio, com definição dos prestadores, do preço do serviço e do período, sem possibilidade de alteração de valor ou datas. O prestador de serviço deve possuir conta bancária como titular e não devem ser feitas contratações recorrentes da mesma pessoa. Ainda, contratações pontuais como autônomo podem culminar na suspensão de benefícios sociais recebidos pelo prestador, como Bolsa Família ou Seguro Defeso[26]. Além do serviço de autônomo, há a possibilidade de contratação de serviços prestados por pessoa jurídica (empresa) para pagamento dos monitores, o que depende de empresas aptas na região ou dos monitores possuírem CNPJ/MEI. Fundamentalmente, a contratação de pessoa jurídica culminaria na mesma possibilidade de perda de benefícios sociais pelos prestadores, já que a subcontratação dos monitores pelas empresas deve seguir a legislação trabalhista preconizada pelo Programa Arpa. Uma terceira alternativa, caso haja deslocamento desses monitores entre municípios distintos para o monitoramento, seria a participação voluntária deles, com pagamento de diárias (como “colaborador eventual”) para custear deslocamento, alimentação e hospedagem do monitor durante a atividade, sem, portanto, considerar sua participação como uma prestação de serviço[26].
O Núcleo de Gestão Integrada (NGI) ICMBio Terra do Meio faz a gestão de cinco UCs participantes do Arpa em Altamira/PA: Estação Ecológica da Terra do Meio, Parque Nacional da Serra do Pardo, Reserva Extrativista (Resex) Rio Iriri, Resex Rio Xingu e Resex Riozinho do Anfrísio. Nessa região o pagamento de monitores comunitários que atuam no Programa Monitora tem sido um desafio desde o início dos trabalhos, em 2014[27]. A partir da implementação do serviço de autônomo com o eSocial como mecanismo padrão de remuneração dos monitores, tornou-se inviável a execução do recurso para esse fim, sendo necessário recorrer ao apoio de instituições parceiras para realizar os pagamentos. Isso porque nessa região os monitores locais são ribeirinhos pescadores e extrativistas residentes nas UCs, que vivem em localidades derivadas das colocações da época do ciclo da borracha, distantes da cidade mais próxima entre 350 e 600 km de Altamira via fluvial por rios de baixa navegabilidade[28]. Em sua maioria, esses monitores possuem dificuldades de documentação e de comunicação (alguns se comunicam apenas via rádio), recebem benefícios sociais governamentais (Bolsa Família e/ou Seguro Defeso) e precisam ser remunerados ao atuar no monitoramento, pois se ausentam de suas atividades produtivas principais como roça, pesca, coleta de castanha e outros produtos florestais[29]. Com isso, os mecanismos disponibilizados pelo Funbio para pagamento destes monitores não podem ser utilizados, principalmente devido à possibilidade de perda de benefícios sociais, mas também devido à ausência de contas bancárias como titulares e à baixa frequência com que essas pessoas vão à cidade. No entanto, a participação dos comunitários no monitoramento é essencial devido à legitimidade de seu envolvimento desde o início e à contribuição com seus conhecimentos[21]. Assim, a continuidade do Monitora nessas UCs está ameaçada e, hoje, depende de parceiros, que pagam os monitores comunitários com recursos de projeto de monitoramento integrado (com prazo para acabar), que prevê remuneração deles por meio das associações de moradores, como forma de “indenização” por ausência de suas atividades cotidianas para apoio ao projeto.
Apesar de a realidade de implementação do Programa Monitora em cada UC ser distinta, é possível que haja semelhança no perfil de monitores atuando na Amazônia e que outros gestores de UCs do bioma compartilhem as dificuldades de execução financeira encontradas pela equipe gestora do NGI Terra do Meio. Entretanto, não há dados quantificando nem qualificando as dificuldades impostas por mecanismos de pagamento de monitores de comunidades tradicionais (referidos a partir daqui como “monitores comunitários”). Para contribuir com essa questão, fizemos um diagnóstico sobre: (I) a participação de monitores comunitários no Monitora; (II) o perfil destes monitores; e (III) os desafios relacionados a mecanismos de pagamento destas pessoas usando recursos do Programa Arpa. O diagnóstico foi desenvolvido com base no conhecimento dos pontos focais do Monitora e/ou gestores das UCs federais amazônicas que implementam o programa.
Material e Métodos
O Programa Monitora é estruturado em três subprogramas, de acordo com os tipos de ambientes abrangidos: Terrestre, Aquático Continental e Marinho e Costeiro. Cada subprograma possui diferentes ecossistemas relacionados, denominados componentes, contendo seus respectivos alvos de monitoramento, que podem ser grupos taxonômicos, grupos funcionais, formas de vida, sistemas ou processos ecológicos ou habitat (Figura 1). Independente do subprograma, os protocolos básicos e os desenhos amostrais para monitoramento dos alvos são desenvolvidos para serem simples, de baixo custo, de forma a permitir continuidade ao longo do tempo e a participação de pessoas com qualquer nível educacional, incluindo pessoas analfabetas que possuam grande conhecimento ecológico local[7], como é o caso dos monitores comunitários. Das 129 unidades de conservação federais amazônicas, 69 implementam o Programa Monitora (Figura 2), estando 61 em operação, cinco em implantação e três inoperantes. Nessas UCs, são monitorados alvos dos três subprogramas.
Entre os meses de setembro e dezembro de 2023, enviamos um questionário aos responsáveis pela implementação do Programa Monitora (pontos focais e gestores) em cada unidade de conservação federal amazônica que participa do programa. Além dos e-mails, foram feitos contatos por meio de conversas via plataforma Teams e aplicativo Whatsapp, o que aumentou consideravelmente a proporção de respostas ao questionário. O questionário continha perguntas sobre as fontes de recursos financeiros para o Monitora, o perfil dos monitores que atuam nas UCs e, para aquelas apoiadas pelo Programa Arpa, formas de pagamento dos monitores comunitários e desafios enfrentados pelos gestores para realizar tais pagamentos. O questionário completo, que foi enviado aos pontos focais/gestores, está apresentado no Anexo 1.
As respostas foram anonimizadas de forma a manter o sigilo e preservar a identidade dos pontos focais e gestores que responderam ao questionário. A partir das respostas ao questionário, calculamos os percentuais de respostas para as perguntas objetivas e apresentamos os resultados em gráficos e sínteses descritivas.
Resultados e Discussão
Ao todo, 43 pontos focais do Monitora e/ou gestores de UCs responderam ao questionário para 65 UCs federais, o que corresponde a 94% (65 de 69) das UCs federais amazônicas que fazem parte do Programa Monitora (Figura 2; Tabela 1).
Sobre os monitores do Programa Monitora
Com relação aos monitores que atuam no Programa Monitora nas UCs objetos do diagnóstico, fica claro que a maioria das UCs tem um arranjo que combina diferentes perfis de monitores executando o monitoramento (Figura 3a). Agentes Temporários Ambientais (ATAs) do ICMBio atuam como monitores em 82% das UCs que participaram do questionário, demonstrando a relevância desses servidores na execução do programa. Servidores efetivos (técnicos e analistas ambientais do ICMBio) são monitores em 72% e brigadistas em 29% das UCs. Alunos de universidades participam como monitores em 32% das UCs e pesquisadores em 31%. Voluntários do Programa de Voluntariado do ICMBio atuam como monitores em 18% das UCs. Finalmente, comunitários residentes nas UCs (ribeirinho, indígena ou outra população tradicional) atuam como monitores em 58% das UCs que responderam, enquanto comunitários do entorno atuam em 31% das UCs (Figura 3a).
Em termos numéricos, em 45% das UCs federais que implementam o Monitora na Amazônia há entre cinco e 10 monitores comunitários (residentes ou do entorno) atuando, enquanto para 23% das UCs são mais de 15 monitores (Figura 3b). Em termos percentuais, os monitores comunitários representam entre 25 e 50% dos monitores que atuam no Monitora em 20 UCs; entre 50% e 75% dos monitores em oito UCs; e mais de 75% dos monitores em 17 UCs (Figura 3c). Conclui-se que, na Amazônia, a execução do Monitora conta hoje com porcentagem significativa de comunitários do interior ou entorno de UCs em sua equipe de monitores, já que para 69% das UCs que participaram do diagnóstico os comunitários representam pelo menos um quarto dos monitores e para 38% das UCs eles representam mais da metade dos monitores.
O detalhamento do perfil dos monitores comunitários a seguir (Figura 3d-g) levou em consideração as respostas de pontos focais de 54 UCs, que responderam contar com monitores comunitários na execução do Programa Monitora.
Com relação à escolaridade dos monitores comunitários, em quase 50% das UCs que contam com esse perfil de monitor o ponto focal/gestor declarou que a maioria dos monitores comunitários possui ensino fundamental incompleto ou completo. Em 29% das UCs, a maioria dos monitores comunitários possui ensino médio completo. Em 11% das UCs, a maioria dos monitores é analfabeta ou possui ensino fundamental incompleto e em apenas 2% das UCs a maioria dos monitores comunitários possui ensino superior incompleto ou completo (Figura 3d).
Quanto a dificuldades de documentação (ex: não possuir RG/CPF, conta bancária ou PIS/PASEP), pontos focais de oito UCs responderam que a maioria dos monitores comunitários apresentam tais dificuldades, enquanto em 19 UCs foi marcado que alguns dos monitores apresentam dificuldades documentais. Com isso, em 50% das UCs federais amazônicas que implementam o Monitora e contam com monitores comunitários para sua execução, pelo menos uma parte destes monitores comunitários apresentam dificuldades com documentação básica necessária à contratação como pessoa física (autônomo) (Figura 3e).
Sobre benefícios sociais governamentais como Bolsa Família ou Seguro Defeso, foi respondido que há recebimento de tais benefícios pela maioria dos monitores comunitários atuando em 50% das UCs federais amazônicas que implementam o Monitora e contam com monitores comunitários para sua execução (Figura 3f). Além disso, para 31% das UCs é reportado que pelo menos alguns dos monitores comunitários recebem tais benefícios (Figura 3f).
Em relação a dificuldades de acesso (ou alguma outra limitação para frequentar) à cidade mais próxima por parte dos monitores comunitários, pontos focais de 37% das UCs reportaram que há dificuldades, sendo que os monitores não costumam ir à cidade ou vão poucas vezes ao ano (Figura 3g). Ainda, para 50% das UCs os pontos focais responderam que há dificuldades em parte, mas que os monitores comunitários costumam ir à cidade todo mês (Figura 3g). Apenas para 7% das UCs foi respondido que não há dificuldades de acesso, pois os monitores comunitários moram próximo à cidade (Figura 3g).
Para pontos focais de 63% das UCs federais amazônicas, a participação de monitores comunitá-rios na execução do Monitora é considerada muito importante (os pontos focais escolheram um valor em uma escala de 1 a 5, no qual 1 é “pouco importante” e 5 é “muito importante”). A relevância da participação de monitores comunitários de povos tradicionais e/ou locais em programas de monitoramento da biodiversidade é apontada por diversos estudos, não somente devido à contribuição com conhecimento especializado da região, mas pela legitimidade de seu envolvimento, pela manutenção da iniciativa por mais tempo e pelo menor custo associado comparado ao envolvimento de pesquisadores[8][10][21].
O diagnóstico aqui traçado revela que os comunitários (indígenas, ribeirinhos e outros povos tradicionais locais) residentes ou do entorno das UCs compõem porcentagem relevante dos monitores do Programa Monitora na Amazônia, sendo que para 26% das UCs eles representam mais de 75% dos monitores do programa. A atuação expressiva de comunitários como monitores pode ser resultado da garantia do princípio de monitoramento participativo, da estratégia de capacitações continuadas do programa e da aptidão natural dessas pessoas para registro de biodiversidade in situ. Por exemplo, no protocolo de mamíferos de médio e grande porte e aves terrícolas cinegéticas (Componente Florestal, Subprograma Terrestre), no qual são percorridas trilhas para observação e registro dos animais visualizados, monitores comunitários demonstram habilidade para detecção dos animais-alvo – devido à sua vida como extrativistas e caçadores de subsistência[21]. O protocolo de automonitoramento da pesca (Componente Área Alagável, Subprograma Aquático Continental) é inteiramente baseado no preenchimento de formulários pelos pescadores artesanais de comunidades das UCs[31]. O protocolo básico de aves limícolas migratórias (Componente Praia, Subprograma Marinho e Costeiro) envolve um censo terrestre e participativo, no qual os comunitários moradores das UCs contribuem com conhecimentos in loco dos padrões migratórios[32]. Ainda, diversos protocolos de alvos complementares (como caça de subsistência, castanha, quelônios, pirarucu) são diretamente relacionados aos usos dos recursos naturais e apenas fazem sentido com a participação comunitária. O envolvimento das comunidades locais no Monitora é uma estratégia de gestão participativa para que os comunitários contribuam não somente como coletores de dados, mas também na construção coletiva dos resultados e nas discussões sobre a conservação da biodiversidade e o uso de recursos naturais[7].
Portanto, fica evidente que a execução do programa em parte das UCs amazônicas depende da participação deste perfil de monitores para ocorrer. A partir do conhecimento dos pontos focais e gestores, conclui-se que a maioria destes monitores possui baixa escolaridade (ensino fundamental incompleto ou completo) e recebe benefícios sociais governamentais relacionados à baixa renda familiar (Bolsa Família ou Seguro Defeso) e pelo menos parte deles, apresenta dificuldades de documentação (ausência de conta bancária ou RG/CPF) e de acesso à cidade mais próxima.
Sobre recursos financeiros das UCs para o Programa Monitora
De acordo com as respostas ao questionário, 89% das UCs federais que implementam o Monitora na Amazônia recebem recursos financeiros do Programa Arpa, sendo que 71% têm o Arpa como única fonte financeira para custear o Programa Monitora. Além disso, 21% das UCs contam com recurso orçamentário da União para implementar o Monitora.
No caso de UCs não apoiadas pelo Programa Arpa, os pontos focais relataram alguns desafios de execução financeira de recursos relacionados ao pagamento de monitores comunitários: 1) por falta de recursos financeiros, o Monitora é executado por agentes temporários ambientais, mas esses servidores ocupam o cargo por no máximo três anos, gerando descontinuidade e necessidade de novas capacita-ções do zero com frequência; 2) o pagamento de monitores é executado por instituição parceira que, além da burocracia para contratação, relatou falta de documentação necessária e de conta bancária como titular e acesso limitado à internet por parte de monitores; 3) impossibilidade de pagar os monitores comunitários com diárias do recurso orçamentário, pois eles residem na UC e não há deslocamento entre municípios para realizar o monitoramento; 4) dependência exclusiva de arranjo local para realizar pagamento dos monitores comunitários, que são fundamentais para realização do monitoramento devido ao vasto conhecimento do território; e 5) valores de diárias são inviáveis economicamente para monitores, pois eles teriam que arcar com a própria alimentação.
As respostas ao questionário revelam que os monitores comunitários atuam de forma remunerada em 69% das UCs federais amazônicas que implementam o Programa Monitora. Realmente, a implementação de iniciativas de monitoramentos da biodiversidade participativos necessita de constante encorajamento, tanto educacional como financeiro, para que os monitores comunitários locais possam apreciar a importância do trabalho deles[21].
Os monitores atuam de forma voluntária em apenas 13 UCs. Quando questionados sobre o motivo dessa atuação voluntária, os pontos focais/gestores marcaram (poderiam marcar mais de uma opção): “Devido à falta de mecanismo de pagamento apropriado para pagá-los” (seis ocorrências), “Devido à falta de recursos financeiros para pagá-los” (quatro ocorrências), “Devido à parceria histórica com o ICMBio” (quatro ocorrências) e “Porque são os protagonistas do monitoramento” (quatro ocorrências”). Portanto, para parte dessas UCs a atuação voluntária dos monitores ocorre por falta de mecanismo de pagamento ou recurso financeiro para remunerá-los. Por outro lado, compreende-se que a construção de uma relação de parceria entre o órgão gestor e os comunitários e a promoção do protagonismo desses monitores locais no monitoramento podem contribuir para maior enga-jamento local, conforme apontado por diversos estudos[9][10][33], a ponto de justificar parcialmente sua atuação voluntária no programa.
Sobre mecanismos de pagamento dos monitores comunitários com recursos do Programa Arpa
De acordo com as respostas dos pontos focais/gestores, são 45 UCs federais amazônicas implementando o Monitora que recebem recursos do Programa Arpa e contam com monitores comunitários que atuam de forma remunerada na implementação do monitoramento. Destas, 27 (60%) pagam os monitores por meio de contratação Pessoa Física (Autônomo ou MEI), 19 (42%) pagam por meio de diárias de colaborador eventual e cinco (11%) pagam por meio de contratação pessoa jurídica ou por meio de instituições parceiras (Figura 4a). As porcentagens somam mais de 100% porque poderia ser marcada mais de uma opção de forma de pagamento.
Diárias de colaborador eventual servem para custeio de deslocamento, alimentação e alojamento de pessoas externas que apoiam pontual e voluntariamente em atividades do órgão gestor, como o monitoramento da biodiversidade (26). O pagamento de diárias implica necessariamente o deslocamento do colaborador entre municípios distintos (26). Porém, dentre as 19 UCs que pagam diárias de colaborador eventual a monitores comunitários atuando no Monitora, pontos focais/gestores de 39% delas reportam não haver deslocamento do monitor entre municípios diferentes para a execução do monitoramento (Figura 4b). Ainda, 79% declaram fornecer alojamento e/ou alimentação adicional aos monitores, além das diárias recebidas (Figura 4c), o que é permitido desde que seja efetuado pagamento de meia diária. Diárias não devem ser utilizadas como pagamento por serviço[26], porém o diagnóstico sugere que esse mecanismo tem sido usado como forma de remunerar monitores comunitários no âmbito do Monitora em algumas UCs, dado que não há deslocamento dos monitores entre municípios (pois alguns deles residem nas UCs) e a atuação dos monitores é considerada remunerada e não voluntária.
Dentre as 27 UCs que pagam monitores comunitários com contratação de pessoa física (autônomo), pontos focais/gestores de 26% delas reportam não conseguir contratar esses monitores individual e nominalmente (Figura 4d). Com isso, subentende-se que apenas alguns dos monitores conseguem ser formalmente contratados, mesmo que vários executem os protocolos de monitoramento. Quando perguntados sobre situações de suspensão do recebimento de benefícios sociais governamentais em decorrência de pagamentos como autônomo, pontos focais/gestores de 11 UCs responderam que conhecem alguma situação do tipo. Foram relatadas situações de perda de Seguro Defeso e de Bolsa Família de monitores comunitários que atuaram no monitoramento da biodiversidade nas UCs em decorrência de uma ou múltiplas contratações na modalidade autônomo.
A legislação que institui o Seguro Defeso[34][35] prevê a concessão do benefício de seguro-desemprego, durante o período de defeso, ao pesca-dor profissional artesanal que exerce sua atividade exclusiva e ininterruptamente. Com isso, monitores comunitários que são pescadores artesanais e fazem jus ao Seguro Defeso podem ter o benefício negado se forem contratados como autônomos durante o monitoramento. Para o Bolsa Família[36], há um valor limite de recebimento de pagamentos para que a família cadastrada continue fazendo jus ao benefício. Mesmo que apenas um membro da família atue como monitor e receba pontualmente uma remuneração referente ao monitoramento, tal contratação pode ocasionar suspensão do benefício da família. Faz-se necessária, portanto, a adequação de tais políticas públicas para que contratações pontuais destas pessoas não configure entendimento de que sua vulnerabilidade social foi cessada por um serviço esporádico.
O pagamento de monitores comunitários por meio de contratação de pessoa jurídica é o mecanismo menos utilizado, de acordo com os pontos focais/gestores das UCs amazônicas. É possível que isso ocorra devido aos maiores custos e prazos necessários para esse tipo de contratação, além da necessidade de empresa especializada, com documentação e experiência na região, o que é escasso na Amazônia. Para a questão sobre quem é contratado como pessoa jurídica para pagamento dos monitores comunitários, as respostas foram variadas e incluem: o próprio monitor, uma terceira pessoa, uma associação/cooperativa de moradores/monitores e uma empresa responsável por fazer os pagamentos dos monitores (Figura 4e).
Apesar do serviço de autônomo ser indicado como mecanismo padrão de remuneração de monitores comunitários com recursos do Arpa, para a realidade das UCs federais amazônicas implementando o Monitora esse mecanismo apresenta limitações: as dificuldades de documen-tação (ex.: conta bancária como titular) dos monitores comunitários reportadas para 50% das UCs desqualificam-nos para contratação; para 81% das UCs foi reportado que ao menos parte dos monitores comunitários recebem benefícios sociais que pode-riam ser perdidos; e há relatos de impossibilidade de contratação individualizada/nominal e de perda de benefícios sociais devido a contratações deste tipo. Na contratação de pessoa jurídica, a subcontratação de monitores por uma empresa culminaria no mesmo risco de suspensão dos benefícios sociais para os comunitários. Considerando que 71% das UCs federais que implementam o Monitora na Amazônia contam unicamente com recursos do Arpa para custeio das atividades, que a participação de monitores comunitários é considerada muito importante para pontos focais/gestores de 63% das UCs federais amazônicas implementando o Monitora, e que os comunitários representam mais da metade dos monitores em 38% das UCs, a impossibilidade de contratá-los pelos mecanismos disponibilizados cria um cenário alarmante para a operacionalização do Monitora nas UCs da Amazônia.
Desafios quanto ao pagamento dos monitores comunitários com recursos do Programa Arpa
Aqui foram consideradas as 45 UCs federais amazônicas implementando o Monitora que recebem recursos do Programa Arpa e contam com monitores comunitários que atuam de forma remunerada na implementação do monitoramento. Pontos focais/gestores de 58% dessas UCs responderam que a gestão da UC tem dificuldade de fazer o pagamento dos monitores comunitários com os mecanismos disponibilizados pelo Funbio. Quando indagados sobre qual a maior dificuldade, os pontos focais/gestores trouxeram relatos, principalmente relaciona-dos à modalidade de contratação como autônomo. Os pontos focais/gestores reportam dificuldades no uso deste mecanismo devido: à possibilidade de perda de benefícios sociais (oito ocorrências); à ausência de conta bancária como titular por parte dos monitores (seis ocorrências); à falta de documentação necessária por parte dos monitores (cinco ocorrências); ao longo tempo para conclusão do pagamento, de 12 dias úteis após conclusão do serviço (cinco ocorrências); à limitação de acesso à cidade pelos monitores, que dificulta/inviabiliza saque de dinheiro e atualização de documentos/cadastros (duas ocorrências); ao desafio de ter todos os dados dos monitores e número de dias de trabalho confirmados com antecedência antes do monitoramento ocorrer (duas ocorrências); ao tempo e número de vezes que pode ser feita contratação como autônomo do mesmo monitor (uma ocorrência); ao baixo limite para pagamento (uma ocorrência); e à impossibilidade de alterar o valor e período de execução do serviço em caso de emergência, mudança ou doença (uma ocorrência).
Referente ao pagamento de diárias de colaborador eventual para monitores comunitários, os pontos focais reportam a inadequação desse mecanismo, por ser destinado ao custeio de deslocamento, hospedagem e alimentação (duas ocorrências). Relatam ainda a pouca praticidade de bancos digitais na realidade de monitores que usam dinheiro em espécie nas suas transações e possuem dificuldades de acesso à internet (uma ocorrência). Um ponto focal relatou que contratação PJ se tornou inviável devido à longa demora por parte do Funbio para realizar a contratação da empresa e alto valor, que ultrapassa o que a UC tem disponível.
Há ainda relatos que informam que muitos potenciais monitores acabam não sendo envolvidos no monitoramento pela impossibilidade de paga-mento devido à falta de documentação necessária ou ao recebimento de benefícios sociais. Para outras atividades de gestão a mesma situação ocorre, na qual pessoas aptas não podem ser envolvidas por dificuldade de se efetuar o pagamento. Considerando a contribuição de comunitários locais que detém o conhecimento e o perfil apropriado para atuação no monitoramento e foram capacitados ao longo do tempo[21], é contraditório e injusto ter que usar como critério de contratação de monitores o atendimento às exigências de contratação como autônomo ou o não-recebimento de benefícios sociais.
De acordo com as respostas ao questionário, pontos focais/gestores de 58% das UCs consideram que o mecanismo adotado pela gestão da UC para pagar monitores comunitários é usado por ser a única opção viável, enquanto para 49% das UCs considera-se que o mecanismo adotado atualmente (ou no passado) pela gestão não é o mais adequado para pagamento dos monitores comunitários. Os relatos e as respostas demonstram o quanto as dificuldades de execução do recurso do Programa Arpa no pagamento de monitores comunitários fragilizam a atuação dos gestores na operacionalização do Programa Monitora. Tais dificuldades, relacionadas às burocracias e às modalidades de execução financeira dos recursos disponibilizadas pelo Funbio, por vezes incompatíveis com a realidade das rotinas de UCs amazônicas, podem comprometer o atingi-mento das metas do Arpa[24][25], que incluem nos marcos referenciais do programa o monitoramento da biodiversidade. O Arpa é um programa inovativo em sua operacionalização, tendo passado por constantes melhorias em seus mecanismos e abordagens frente aos desafios impostos pela realidade amazônica[14], o que precisa continuar ocorrendo para garantir a consolidação das UCs. Por exemplo, a adoção das políticas de salvaguardas do Programa Arpa busca proteger os gestores e as pessoas do território ao garantir boas práticas e regularidade na execução do serviço[16], mas aumenta a burocratização nas contratações de prestadores de serviço ao ponto de comprometer atividades de gestão.
O princípio “Populações e UCs” do Programa Arpa considera que “a existência de populações em perímetros de unidades de conservação em implantação e/ou consolidação é fato recorrente e, assim, utiliza-se das prerrogativas de [...] envolver e integrar estas populações em iniciativas de geração de renda de forma alinhada aos objetivos de conservação.”[16]. O envolvimento de pessoas locais no monitoramento da biodiversidade tem o potencial de prover às comunidades uma conexão tangível entre geração de renda e conservação dos recursos naturais[8]. Paradoxalmente, as comunidades tradi-cionais que vivem no interior ou entorno de UCs deveriam ser envolvidas nas atividades de gestão como o monitoramento, mas seus modos de vida frequentemente inviabilizam o pagamento dos serviços prestados pelos mecanismos existentes, devido à ausência de rotina de ida à cidade e de lógica financeira de abertura de contas bancárias e transações digitais. O diagnóstico demonstrou que parte significativa dos monitores habilitados e capacitados para atuar não possuem os requisitos para serem contratados como autônomos. Se os modos de vida dessas populações devem ser respeitados ao envolvê-los nas ações, há um impasse sobre como operacionalizar os pagamentos envolvendo comunidades locais tradicionais amazônicas.
Visão de futuro
Para 67% das UCs, os pontos focais/gestores responderam que consideram que a viabilidade do Programa Monitora na UC pode ser comprometida devido à dificuldade de pagamento dos monitores comunitários. Apesar de monitoramentos com participação comunitária terem menor custo de execução que monitoramentos que dependem de cientistas profissionais, há de se remunerar o tempo investido pelos monitores locais que deixa de estar disponível para outras atividades produtivas/econômicas como plantação, pesca ou extrativismo[8][33]. É preciso considerar a realidade das comunida-des tradicionais que vivem nas UCs ou no seu entorno e fazem uso dos recursos naturais, para conseguir envolvê-los no monitoramento da biodiversidade de forma adequada e justa à sua realidade[22]. Encorajar a participação social, especialmente de comunidades locais que dependem dos recursos naturais das UCs, é um dos princípios norteadores do Programa Monitora[7]. Por isso, o enfrentamento da questão de mecanismos apropriados de pagamento dos monitores comunitários que atuam no Monitora vai além das UCs apoiadas pelo Arpa.
O Monitora é o único programa na região Neotropical a incorporar múltiplas características presentes em outras iniciativas de monitoramento, dentre as quais o desenvolvimento de protocolos diferentes para ecossistemas diferentes, a replicação de protocolos padronizados em centenas de localidades, os múltiplos táxons como alvos de monitoramento, os frequentes eventos de capaci-tação e a participação social para além da coleta de dados[7]. Pela relevância estratégica do Monitora como ferramenta de gestão de UCs, é necessário debater amplamente e de forma participativa os resultados desse diagnóstico para buscar soluções e impedir que um aspecto operacional (ausência de mecanismo de pagamento de monitores comuni-tários) comprometa um programa desse porte.
Quando questionados sobre mecanismos de pagamento de monitores comunitários que seriam mais compatíveis com a realidade de suas UCs, citando como exemplo um auxílio financeiro para comunitário que se ausenta de suas atividades para fazer o monitoramento ou uma bolsa para coletores de dados ou pesquisador de baixa escolaridade, os pontos focais/gestores responderam apontando a bolsa de monitor/coletor de dados (14 ocorrências) e o auxílio financeiro (sete ocorrências) como alternativas mais adequadas. Ainda foram citadas: indenização ou ajuda de custo para colaborador com menos burocracia que SCDP/mecanismo autônomo e que não afete bolsas/auxílios (duas ocorrências); saque de recurso em espécie para pagamento de diárias diretamente aos monitores nas comunidades (uma ocorrência); maior valor de limite de contratação de autônomo e adiantamento parcial do pagamento (uma ocorrência). Há ainda sugestões de um cartão específico, com PIX para pagar os monitores na saída do campo; ter como comprovante o Recibo PF; e preceder o trabalho com algum contrato e pagamento de seguro.
Uma política pública que poderia inspirar um mecanismo para pagamento dos monitores comunitários no âmbito do Monitora é a Portaria FUNAI nº ٣٢٠/٢٠١٣ [37], que estabelece as diretrizes e critérios para pagamento de auxílio financeiro pela FUNAI aos indígenas que participam de ações territoriais. A finalidade do auxílio é prover “apoio complementar à subsistência familiar dos indígenas que se ausentam temporariamente de suas atividades produtivas cotidianas para realizar atividades em apoio às ações da Funai”. O auxílio financeiro proposto pela Portaria é um benefício de caráter individual, nominal e intransferível, não possuindo natureza de benefício assistencial e não se confun-dindo com benefícios pagos pelo Governo Federal, de modo que não geraria conflitos com outros auxílios governamentais como Bolsa Família e Seguro Defeso. Para aqueles participantes que não possuem conta bancária, há possibilidade de pagamento por meio de ordem bancária. Como critério para a concessão do auxílio financeiro, o participante precisa apresentar conhecimentos e aptidões para o desenvolvimento das atividades a serem realizadas, o que é coerente com a estrutura do Programa Monitora, uma vez que os agentes envolvidos são habilidosos conhecedores da biodiversidade monitorada na região das UCs e passam por capacitação nos protocolos do programa para se tornarem monitores da biodiversidade. Considerando que as populações tradicionais residentes no interior das UCs também estão abrangidas pela Convenção nº 169 da OIT; que o conhecimento dos comunitários sobre seus territórios se faz essencial para a execução do Programa Monitora; que o Monitora é pensado institucionalmente para ser executado de forma participativa; e que existe a necessidade de se garantir a subsistência familiar aos comunitários que se afastam temporariamente de suas atividades cotidianas durante o período de execução das atividades do Programa Monitora, entende-se que um mecanismo similar ao da Portaria FUNAI nº ٣٢٠/٢٠١٣ seria uma alternativa viável para garantir o pagamento de auxílio financeiro aos monitores comunitários, bem como às cozinheiras e pilotos locais comunitários, que apoiam a execução do monitoramento nas UCs.
Uma segunda alternativa para pagamento de monitores comunitários poderia ser uma bolsa para pesquisador/coletor de dados de baixa escolaridade, já que da mesma forma que o auxílio proposto, as bolsas de pesquisa/estudo não impactariam no recebimento de benefícios sociais governamentais. Ainda, as bolsas de pesquisa têm o potencial de aumentar o envolvimento e protagonismo dos monitores comunitários no Monitora ao: reconhecer oficialmente suas contribuições na coleta (não apenas como prestador de serviço, mas como provedor de conhecimentos), interpretação e discussão dos dados do monitoramento; possibilitar participação menos pontual e mais contínua; remunerá-los como integrantes legítimos do programa. Entretanto, bolsas de pesquisa implicariam atividades contínuas do monitor, porém o monitoramento da biodiversidade de modo geral ocorre esporadicamente, uma ou algumas vezes por ano, e não de forma contínua.
Há ainda a possibilidade de algum mecanismo que envolva pagamentos por serviços ambientais (PSA). Essa possibilidade partiria do entendimento que as atividades de monitoramento da biodiversidade executadas pelos monitores comunitários são importantes para subsidiar análises sobre a efetividade daquela UC em conservar a biodiversidade e serviços ecossistêmicos associados. Com isso, entende-se como serviço ambiental o apoio e protagonismo destas pessoas em uma atividade estratégica para a gestão da UC – que em última instância promove a conservação da biodiversidade – serviço este que pode ser incentivado e pago por alguma política de Estado que empregue mecanismo de PSA[38]. Tal política precisaria ser alinhada de forma a não impactar o recebimento de benefícios sociais governamentais.
Conclusão
A maioria das UCs federais que implementam os protocolos do Programa Monitora na Amazônia dependem de recursos do Programa Arpa para custear as atividades de monitoramento da biodiversidade. Entretanto, a execução financeira desses recursos para remunerar os monitores comunitários atuando nas UCs tem sido considerada um desafio para a maior parte dos gestores. Monitores comunitários de populações tradicionais locais residentes e do entorno de UCs representam importante parcela dos monitores da biodiversidade do Monitora e atuam majoritariamente de forma remunerada, o que é justo. Porém, o pagamento de monitores comunitários é dificultado pelos mecanismos atuais disponibilizados pelo Funbio, executor financeiro dos recursos do Arpa, especialmente a contratação de pessoa física (serviço autônomo). Diversos arranjos e mecanismos podem ser desenvolvidos para solucionar o gargalo de pagamento dos monitores comunitários, que ameaça a continuidade do Programa Monitora nas UCs federais amazônicas. É urgente pensar o desenvolvimento do Monitora em nível operacional, pois, apesar de as realidades locais de gestão serem diferentes entre as diversas UCs, esse diagnóstico revela que há desafios em comum que poderiam ser tratados por meio de uma solução compartilhada, estratégica e institucional. Somente fomentando maior envolvimento comunitário de populações tradicionais/locais do território no monitoramento da biodiversidade (monitores e demais colaboradores), que passa pela remuneração adequada destes atores essenciais, será possível atingir as metas do Monitora, permitir sua perpetuidade e colaborar com os Objetivos do Desenvolvimento Sustentável com os quais o programa se propõe a contribuir.
Agradecimentos
Agradecemos aos pontos focais e gestores das unidades de conservação que dedicaram alguns minutos de seu tempo para responder ao questionário. Gratidão também aos servidores (antigos e atuais) e parceiros do NGI Terra do Meio que tem ajudado a buscar soluções para o desafio de remuneração adequada de monitores comunitários, algumas das quais foram sugeridas neste trabalho. Somos gratos à agente temporária ambiental Gecianne Mourão pela ajuda no contato com os gestores para preenchimento do questionário.
Referências
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